党的二十大报告将“社会主义法治国家建设深入推进”列为新时代十年伟大变革的一项重要内容。习总书记特意指出 “法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”，目前以习近平同志为核心的党中央围绕全面推进法治政府建设作出一系列重大决策、采取一系列重要举措，推动依法行政水平不断提升，法治政府建设取得前所未有的成就，与行政机关有关的各项事务越来越规范化、程序化、制度化、科学化，从而有力保障了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。对法治建设的路途中不可忽略各地区的基层政府，基层政府法治建设的推进，不仅关系到基层政权的稳定，乃至关系到整个国家的稳定。基层政府制定法规范应有法律法规依据并符合上位法，必须对各阶层的利益和各方面的要求予以认真考虑，实行民主立法和科学立法。对此，基层政府首先需要认识到法治建设的必要性，并分析在法治建设中存在的问题，再提出改善现有的状况的决策。本文将围绕这一主题进行浅述。
　　一、基层政府法治建设的基本要求
　　随着行政法的日益完善，公民对政府依法行政提出了更高的要求。基层政府作为直接面对人民群众，各项政策和法律执行的最终落脚点在落实全面依法治国这一政策上担任着不可忽视的角色。
　　（一）基层政府是加强执政能力建设、建设法治政府的基础。在国家行政体制中，各级政府的地位和性质不同，承担的任务也有所不同，管理方式、方法仍有所区别。相对于中央政府、省级（自治区）政府的功能主要表现在行政管理的重大决策，在管理对象上的间接性等特点，县（旗）、市、区等基层政府的主要功能在于对法律、法规、规章、规范性文件等颁布后具体实施和执行，其行政在管理对象上呈现出明显的直接性；中央政府、省级(自治区级)政府与相对方直接打交道的较少，而基层政府的日常工作就是直接面对行政相对方，不仅接触面广泛，而且接触密度高，其每一个决定或者命令，往往都与行政相对方的切身利益有直接的关系。
　　（二）基层政府和基层干部在建设法治政府的进程中面临着新的挑战。随着经济发展，人民群众获得了前所未有的选择权利。但是，随着市场经济的发展和改革的深化，自由选择空间的扩张已经接近极限，经济增长不再使每个人受益，由此产生了各种新的社会问题、社会矛盾。不可忽略的是，有些问题的产生是政府机关在实施法律、法规、规章、规范性文件是存有政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”的现象导致的。为全面改善这一现象，我国颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称实施纲要）和《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）等众多涉依法治国内容的新法律法规。新颁布的法律法规、规章制度等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。无论是在较发展的沿海地区的基层政府，还是较落后的北方地区的基层政府，全国各地区的基层政府和基层干部目前都面临着前所未有的新的挑战，即历史遗留的问题，发展中出现的新问题，都得需要由各地区基层政府直面应对；严格的执法要求和淡薄的守法意识之间的矛盾，先进的管理设备与滞后的立法规范、适法技术、执法理念、守法公德、价值基准之间的冲突，以及空泛的计划与有限的手段、匮乏的资源与严酷的现实之间的不协调，都需要基层政府、基层干部去认真化解。这对基层政府带来了前所未有的新的挑战。
　　二、基层政府在法治建中存在的问题
　　（一）执法不公的现象时有发生。在基层县、市，由于城镇小，人口多，容易形成关系网。有些行政执法机关在执法中不能做到公平公正，一视同仁。同一规模、类型的门店，有的每月上交各种费用几千元，有的只有几百元甚至几十元；同样的违法行为，有的被处以较重处罚，有的无人过问。有些执法人员甚至利用工作中的便利参与经商，专门经营自己职权管辖范围内的事项，在行政管理上能否做到与其他经营户一视同仁，其结果也就可想而知。行政执法过程中照顾关系、人情而置法律于不顾，致使行政行为显失公正，严重损害了行政执法的权威性。有些行政机关执法随意性大，照顾关系，处罚畸重畸轻，且处罚决定下发后，与被处罚人协商解决的较多，真正金额执行较少。处罚重、执行轻，双方都得到了实惠，又避免了行政诉讼，但损害了国家利益。
　　（二）不按法定规定办案，任意剥夺当事人的权利。有些行政机关在执法中不严格遵照行政法律、法规等有关法律法规规定办案，而是图省事，任意剥夺当事人的权利。我有受理了一起某镇政府申请强制执行行政决定书一案中，行政机关与行政相对人签订协议，且双方均已履行完毕各自的义务的前提下，时隔5年作出行政决定书，认定双方已经履行完毕的行政协议，严重损害了国家利益为由，让其行政相对人返还违法所得款。我院在审理过程中发现本案中的行政机关行使行政优益权的行使并非系在行政协议履行过程中可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的法定情形，而是在行政协议履行完毕后行政机关认为行政协议本身损害了国家利益，该种情形并非系行使行政优益权的法定情形。行政机关不严格按照法律规定行使权益，不仅减损了政府对人民群众的信赖度，还严重损害了行政相对人的合法权益。另，一些行政机关对《 最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”掌握的不明确在未作出行政决定的前提之下，依照催告函向法院申请强制执行的案件在实践中是有存在。随着，社会经济的发展法律法规不断进行完善，但基层行政机关工作人员对新颁布的法律法规接触的少、掌握的不全面等原因在实践中执法不严的现象是有存在，这不仅影响了我国全面依法治国的整体水平，还使其公民对行政执法人员的依法执法水平有所怀疑，导致公民对基层行政机关的行政行为不满，因而增加了行政复议、行政诉讼等行为。
　　（三）行政处罚中处罚主体不明确，致使正常的诉讼、执行无法进行。如某基层法院受理的一起某大药房因不服某县医药局的行政处罚一案中，某县医药局以某大药店无《药品经营许可证》擅自经营药品为由，作出了责令停业，没收药品及违法所得等处罚。在审理中该院发现原告无任何合法有效证照，被告在处罚前并未调查清楚原告的名称、性质、负责人等事项，仅凭其金字招牌及广告牌确定了被处罚对象的名称及负责人，由于某大药店不是依法成立的法人和其他组织，不具备诉讼主体资格，该院依法裁定驳回了原告的起诉，但由于处罚主体不明，致使本案也无法执行，浪费了人力、财力，影响了正常的行政管理秩序。
　　三、基层政府法治建设可采取的新模式
　　基层政府在依法行政过程中本意并非与立法本意相脱节，之所以产生上述情形是因为基层政府在法治建设过程中或成立某项制度过程中缺乏了公民的参与、或者服务过程过于被动导致人民群众不满意、又或者实施法律法规之前未能全面掌握现有的情况等原因产生了系列问题，对此，提出以下三点建议。
　　（一）逐渐建设“参与型”基层政府
　　《宪法》第二条规定：“一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”先发上对人民群众赋予了极大的可参与各项事物的权利，行政机关不妨把这一权利纳入到行政领域中，让人民群众参与到依法行政过程中可防止后期履行政策中可避免不该出现的问题。在我国，一旦一个生命降临将会与行政挂钩，从孩子出生之前的办理准生证开始进行出生登记、进幼儿园、接受义务学校、接受大学教育，进而就业到享受社会保障、社会福祉、医疗救助等行政给付，在探索生存价值、增进文化修养等的人生历程中，在土木、建筑、环境整备等城乡政务推行过程中，直至死亡登记、殡葬、墓地管理等等，人一生的每一个阶段都有行政相伴，享受着行政活动所带来的各种各样的好处，也忍受着来自行政的各种限制或者制约，甚至遭受行政权的侵害。尤其是行政活动的专门化、技术化和效率化，相对地削弱了严格意义上的法的支配。现代民主主义原理或者主权在民的原理要求行政必须以民主的且尊重每个公民的权利的形式和方法来实现其目的。
　　为此，对于行政过程的让人民群众参与行政就可能更好的实现依法行政这一目标。对此，基层政府作为与人民群众的“桥梁政府”，最有利于、最便于推行参与型行政工作的开展。所谓参与型行政，其实就是互动型行政，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话的行政程序和制度。[ 杨建顺《论基层政府法治建设的定位及其发展方向》，载《南阳师范学院学报（社会科学版）》，2005年第11期（总第4卷第11期）；]参与型行政的基本内容为：
　　1.公众对行政的广泛参与和监督。参与型行政实际上是直接民主和间接民主相结合的一种形式，和选举民主等参政权一样，都是宪政的重要组成部分。参与型行政一方面体现在公众对公共政策活动的广泛参与，另一方面则体现在公众对公共政策的制定和实施的全面监督。其实，参与本身就是很好的监督，监督也是参与的一种形态。正因为二者相互渗透，互为补充，才能够共同构成参与型行政的基本内容。这里分别从参与和监督两个方面来论述参与型行政的基本内容，旨在强调二者的角度不同。在公共政策活动中，为了更好地反映各阶层的意见，要求政府通过听证会、座谈会、论证会乃至公开公共政策草案等方式，广泛征求居民意见。同时，为了更好地将自己的意见反映于政府的公共政策之中，居民亦应当享有组成各种咨询机构的权利，基层政府应当予以支持并诚心诚意地听取其意见，吸纳其建议。这种机制的推行，对于基层政府实现科学决策和民主决策，处理好与辖区内居民的各种关系，具有重要的意义。
　　2.强调政府的责任。强化政府责任，是依法治国的题中之义。在各种行政活动中，有了公民的积极参与，政府便会认真履行自己的职责。参与型行政要求建立经常性的、规范性的制度，使责任制度化、法律化，这是参与型行政的目标，也是政风建设的基础，是依法执政的基本内容，是建设法治政府的具体措施。
　　3.注重公民的权利。参与型行政的宪政基础是公民的参政权。行政民主是当代政治民主的一个重要组成部分，是确保政治民主得以实现的重要途径和手段。行政机关通过诱导、协调、激励等方式，使民众在一个有利的环境中参与公共事务管理，行使自己的行政参与权。民众的参与和监督是政府科学民主决策的保障，是政府履行职责的保障，也是宪法、法律和法规所赋予公民、法人和其他组织的重要的权利。通过以上三点内容可以让人民群众（公民）参与到依法行政过程中。
　　（二）成为主动服务性基层政府
　　人民满意是评判服务型政府重要标准，具体要求是一切行政机关都要为人民服务、对人民负责、受人民监督，通过创新行政方式，提高行政效能，坚持和完善中国特色社会主义行政体制。在推进国家治理和治理能力现代化的进程中，必须构建职责明确、依法行政的政府治理体系，按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众。新时代建设服务型政府，实现对社会公共事务和内部自身事务的管理，必须“以人民为中心”，满足人民日益增长的美好生活需要。这就要求发挥人民的主体性，畅通民众参与的制度化渠道，增强民众参与的能力，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础，提升社会自治能力。
　　公民具有积极、能动的公民资格，他们已经不仅仅是“纳锐人”和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是社区的“治理者”。“既然服务型政府是以公民本位理念为指导，以公民意愿为合法基础，以为公民服务为宗旨，那么公民参与在服务型政府建设中就不可或缺。”因此，在服务型政府建设的过程中，公共管理者必须改变以往的工作思维方式，充分理解公民参与在管理过程中的重要性。这意味着，公共管理者需要打破传统的政治观念和相关思维，树立具有“社会化”的“服务”理念，避免将经济利益问题政治化，减少使用刚性的政治行政手段解决利益冲突，善于使用管理和服务职能，充分发挥法律、规则、程序等“形式”的作用，努力体现国家权力的公共性和普遍性。同时，通过大力发展运作良好的社会组织，完善公民参与服务型政府建设的参与机制，畅通参与的制度化通道，提高公民参与的能力，切实保障公民参与服务型政府建设的民主权利。
　　（三）基层政府构建多样化的利益调整和纷争解决机制。
　　保障全体居民均等化地享受优质的公共服务，是服务型政府建设的主要目标。实现公共服务供给主体多元发展，满足公众日益增长的美好生活需要，既是对国际社会公共服务改革浪潮的呼应，也是新时代深化行政改革的必然趋势。改革开放以来，随着市场化改革的不断推进，许多公共服务领域引入市场化供给机制，对那些“俱乐部产品”，政府不再免费提供教育、医疗、住房等公共服务，而是向“使用者”收取费用。“使用者付费”提高了公共服务供给效率，但阻碍了低收入者获得公共服务的机会，引发了公平问题。服务型政府建设就是要弥补这一缺陷，通过明确政府在公共服务供给中的主导地位，促进公共服务供给主体的多元化发展，以合作共治的模式为公众提供优质的公共服务。
　　在合作共赢的公共治理机制中，多元公共服务供给主体必须协调配合，协同高效。在这种模式下，政府的核心职责在于组织各种资源去创造公共价值。政府是否作为公共服务的直接供应者并不重要，重要的是政府必须作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。因此，一方面，政府需要培育社会组织的发展，增强其承接公共服务的能力。通过税费减免、财政转移支付等多种形式，引导和鼓励民间组织广泛参与公共服务的生产与供给。另一方面，为了提升公共服务供给的效率，政府要创造规则明晰、有序竞争的市场环境，通过放宽市场准入和投资限制，在合作共赢的基础上鼓励市场主体积极参与公共服务的提供。通过招标采购、合同承包、特许经营、政府参股等形式，将原由地方政府承担的部分公共职能由市场主体行使，建立公私部门合作伙伴关系。
　　（四）成为创新公共服务性政府。
　　提升公共服务供给的效率和质量，满足民众多样化的公共服务需求，是政府的责任。首先，政府应加强公共服务供给的战略管理能力，提升顶层设计的质量。政府既要宏观把控公共服务供给的种类、数量、质量，又要根据公共服务的分类，对那些纯公共产品和公共服务直接进行提供，保障全体居民享受均等化的基础教育、公共交通、基本医疗等底线公共服务。其次，强化政府责任意识，提高监管效率。随着行政改革的深化和服务型政府建设的推进，公共服务的市场化和社会化得到极大发展，其供给效率和质量得以提升。但是，利用市场主体和社会组织提供公共服务，并不是政府责任的“卸载”，把本应是自己“分内职责”的公共服务推向市场，而是实现公共服务“提供机制”的市场化。因此，“它要求持续而积极的介入，因为国家仍然承担全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。”在这种情况下，为了使公共服务能够充分实现社会效益最大化，政府必须加大对私营部门和社会组织的规制和约束，通过制度化渠道提高监管效率。最后，打破“信息孤岛”，提升政府公共服务供给中的“自主性”。在利用市场化模式提供公共服务的过程中，公共部门和私营部门形成委托———代理关系，“由于公共部门和私营部门的利益可能会背道而驰，因此，需要公开信息以确保委托人和代理人的利益保持一致。”然而，在合同承包中，私营伙伴在知识、信息、专业技术等方面处于明显的优势，它们实际上成为承包合同的真正设计者。这样，信息的不对称弱化了政府评估公共服务绩效的能力。因此，政府必须深化管理体制和运行机制的改革，提升技术技能，打破公共部门和私营部门信息不对称状态，提高成为“精明买主”的能力，提升政府在公共服务市场化中的“自主性”。  （新巴尔虎右旗人民法院  乌日古木拉）
　　【参考文献】
　　【1】杨建顺著《行政立法的正当程序与参与型行政》，载《中国医药报》，2005年4月23日；
　　【2】杨建顺著《论基层政府法治建设的定位及其发展方向》，载《南阳师范学院学报（社会科学版）》，2005年第11期（总第4卷第11期）；
　　【3】杜学文，李 雯.社会主义民主的本质与核心——以社会主义协商民主为视角〔J〕.中共山西省委党校学报，2009
　　【4】马克思恩格斯全集:第1 卷〔M〕.北京：人民出版社，1956；
　　【5】杨海坤:《“四个全面”战略布局下如何全面推进法治政府建设》,载《法学评论》２０１５ 年第５ 期；
　　【6】刘哲昕:《法治才是硬道理:从法治思维到命运共同体》,法律出版社２０１４ 年版,第３１３ 页；
　　【7】陈佑武、李步云:《中国法治理论四十年:发展、创新及前景》,载《政治与法律》２０１８ 年第１２ 期.
　　【8】侯孟君:《重大执法决定法制审核制度的推行进路》,载《行政与法》２０１７ 年第１０ 期